La acción humanitaria: entre la acción y la intervención

La ayuda humanitaria es un tema de investigación que ha despertado mucho menos interés en los debates científicos y es, sobre todo, una cuestión de profesionales. La ayuda humanitaria es difícil de construir como objeto de investigación. Es difícil poner en práctica los conceptos teóricos en el caso del trabajo humanitario.

Breve historia de la acción humanitaria

Hay un dilema y una contradicción en torno a la cuestión de la ayuda humanitaria, ya que hay un aumento de la caridad, pero la cuestión de la política entra en juego y la ayuda humanitaria puede ser instrumentalizada.

Tras la batalla de Solferino, Henri Dunant creó la Cruz Roja, que se convirtió en el CICR, y sentó las bases del derecho humanitario a través de los Convenios de Ginebra. Cuando hablamos de la ayuda humanitaria como práctica, hay un siglo de hegemonía de la Cruz Roja, que será el principal actor de la ayuda humanitaria, especialmente en torno a los principios de neutralidad e imparcialidad. El CICR será criticado en el contexto de la Segunda Guerra Mundial porque tenía conocimiento de los acontecimientos en los campos de concentración con las cámaras de gas, pero para poder mantener el acceso de las personas asistidas y de los prisioneros de guerra en particular, el CICR no reveló la información y adoptó una posición.

Paralelamente a la hegemonía de la Cruz Roja, surgirán nuevos actores humanitarios. Desde el período de entreguerras, con la Sociedad de las Naciones, empezaron a surgir los cimientos de un sistema humanitario mundial con diferentes organismos, como la Oficina del Comisionado para los Refugiados. Con el fin de la Segunda Guerra Mundial y la toma de conciencia de la necesidad de un gobierno mundial, la ONU se convertirá en un actor central de la ayuda humanitaria, con una serie de agencias especializadas que posteriormente conducirán a la creación de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos.

Con la llegada de los nuevos actores de la ONU, se produce la llegada de organizaciones no gubernamentales que marcan una desregulación con una multiplicidad de actores que complica aún más la ayuda humanitaria como objeto de investigación. Por otra parte, durante la descolonización, hay un primer cuestionamiento de los principios humanitarios con un enfoque más tercermundista de la ayuda humanitaria, en particular con una ayuda humanitaria más politizada y socialista o más cercana al bloque oriental, que quiere poner en tela de juicio el principio de neutralidad, que en forma de crítica sólo sería una forma encubierta de imponer la hegemonía occidental. Es un argumento de origen marxista que influye en la crítica de la teoría del desarrollo.

Hay un éxito creciente de la acción humanitaria con más y más recursos, más y más actores que tienen concepciones cada vez más diferentes de lo que es la acción humanitaria. Esto trae un momento de la Guerra Fría que se considera un punto de inflexión que es la guerra de Biafra, que es una provincia de Nigeria que quiere ser independiente y que ha provocado una guerra civil que desafía a la comunidad internacional y a los actores humanitarios.

Cabe señalar que las religiones monoteístas predominan en la construcción de lo que ha sido una acción caritativa y lo que posteriormente se ha convertido en una acción humanitaria. Ya sea para el cristianismo, el islam o el judaísmo, está fundamentalmente en el corazón de la caridad cristiana, del zakat, que es uno de los cinco pilares del islam. Veremos cómo hoy en día lo que es caritativo o humanitario que resulta de la acción de la Iglesia o de una acción religiosa es totalmente denigrado viene de allí.

La question des ONG vient en réalité d’avant la guerre du Biafra. OXFOM a par exemple été créé pendant la guerre qui était le comité d’Oxford contre la famine afin d’envoyer de l’aide aux personnes qui souffraient de la famine en Grèce pendant la Deuxième guerre mondiale. On peut noter aussi Save the children créé en 1919.

Le Biafra est un tournant dans le monde francophone parce que c’est à partir de ce moment que certains acteurs ont trouvé inacceptable de voir que la Croix Rouge ne dénonçait pas ce qui se passait au Biafra. Par la suite, on a découvert que cela fut manipulé. Le Biafra était l’idée d’apporter de l’aide, mais aussi de témoigner et de décrier des situations que l’on jugeait intolérables. Au début des années 1980, toute cette tendance n’est que du tiers-mondisme. Se créeront par la suite Médecin du monde et Aide médicale internationale. À un moment, on entre dans une séparation entre l’humanitaire à la française et l’humanitaire anglo-saxon. Ce qui se passe à la fin des années 1960 est de prendre la parole pour les sans voix.

Avec les évènements en Éthiopie en 1985, il y a une prise de conscience de Médecin sans frontière qui va sortir du pays après avoir pris conscience de s’être fait manipuler. La plupart des dirigeants de MSF et de MDU sont entrés par la suite dans des gouvernements. Au début des années 1990, avec la constatation que l’État peut être défaillant, il faut utiliser ces organisations non gouvernementales pour atteindre certains objectifs sous fond de libéralisation et laisser l’État à se restreindre à quelques fonctions régaliennes.

Le génocide du Rwanda n’a pas été anticipé malgré la présence de la Croix Rouge et de l’ONU. Cela a été un choc notamment pour les Nations Unies et les ONG qui met en exerce une déficience de coordination de coopération menant à une structuration de l’humanitaire.

Jusqu’à l’événement du Tsunami, il y a eu une volonté des Nations Unies de coordonner l’action humanitaire avec la création d’un bureau pour la coordination des affaires humanitaires, mais cela ne fonctionne pas très bien menant à la réforme des Nations Unies. Cela voit l’émergence de clusters. Au moment du Tsunami, il y a une arrivée massive d’aide, mais sans la capacité pour pouvoir gérer ces financements. Cela fait scandale et on se rend compte qu’il y a un monde plus large puisque les gouvernements entrent aussi dans l’histoire. C’est à ce moment-là qu’on sort de la problématique des années 1990 d’une vision binaire État – ONG.

Avec le tremblement de terre à Haïti en janvier 2010, cela fut un « spectacle » humanitaire, de projets farfelus à l’armée américaine qui a empêché deux avions de MSF d’atterrir. Est mis en place une commission de reconstruction du pays sous l’égide de Bill Clinton décidant de l’allocation des ressources. C’est une situation où le cluster de la santé ne prend pas en compte la coopération d’autres acteurs. Avec l’arrivée de l’épidémie de choléra, cela soulève de nouvelles problématiques.

La situation syrienne a vu le refus de la part du CICR et des Nations Unies de s’exprimer par le blocage de l’aide de la part du gouvernement de Damas. C’était une situation où toutes les zones contre le gouvernement de Damas n’avaient accès à aucune aide.

Les acteurs de l’humanitaire

La nébuleuse humanitaire

Stoddard et Donini se sont intéressés à la question de la description des acteurs humanitaires aujourd’hui. Apparaît la tendance dunantiste est l’humanitaire reposant sur les principes de neutralité, indépendance et impartialité ; et les acteurs religieux. L’idée est de faire la distinction entre les organisations à tendance wilsonienne relevant d’une approche réaliste aidant parce qu’il y a un agenda transformatif est il faut changer de régime ou travailler sur les causes du conflit ou de la cause humanitaire.

Il faut faire une distinction. L’idée de parler d’une nébuleuse est qu’on est dans un rapport à l’aide qui est très différent. Il faut aussi différencier le court terme et le long terme. Souvent, l’aide humanitaire renvoie à la notion anglaise de « relief » qui est là pour soulager des souffrances. La tendance wilsonienne est la logique que pour aider efficacement une population, il faut s’attaquer aux causes profondes des conflits. Afin de pouvoir améliorer la situation dans un pays, il faut améliorer certains aspects comme le système scolaire ou renverser le régime en place. C’est une tension autour des débats relevant de la nébuleuse humanitaire.

Organisations humanitaires opérationnelles en 2010

Il y a tout un débat entre les Nations Unies et Médecins sans frontières sur la question de l’opérationnalité puisque les Nations Unies sont persuadées de leur opérationnalité, mais en réalité elle ne fait que réattribuer des financements qu’elles ont.

Toute la question autour de l’insécurité des travailleurs humanitaires est à mettre en perspective avec le fait que c’est un secteur qui a beaucoup augmenté depuis les dernières années. Toute une série d’acteurs n’apparaît pas.

Les nouveaux acteurs de l’humanitaire

Les gouvernements et les organisations régionales comme en Asie et au Moyen-Orient mettent en place leur propre programme de secours. Le secteur privé met en exergue la responsabilité sociale des entreprises. Certaines entreprises mettent des financements dans des programmes humanitaires comme la fondation Ikea. Certaines organisations ont un financement strict pour éviter de se retrouver lié à des entités engagées dans certaines situations compromettantes. Les forces armées ont développé leurs propres systèmes de secours.

Un tournant majeur a lieu en ce moment avec la prise par certains États d’une volonté de réaffirmer leur souveraineté vis-à-vis de certains acteurs.

Présentation de MSF et ses principes d’action

La création

Médecin sans frontières est créé en 1971 par des journalistes et des médecins avec l’idée de créer une organisation qui apporterait une aide médicale et qui témoignerait en tant que porte-parole des sans voix.

Principes d’actions

Médecin sans frontières se targue d’être une organisation extrêmement opérationnelle ne finançant pas d’autres acteurs.

Aujourd’hui, le CICR est beaucoup plus vocable que ne l’est MSF parce que ce n’est pas toujours facile de témoigner lorsqu’il y a des équipes sur le terrain. La sécurité est à balancer avec les patients et le droit des patients.

La Charte

La Charte n’est pas vraie, car il faut relativiser certains principes. La Charte a été élaborée dans les années 1980.

1. Respect de l'éthique médicale
2. Respect des droits de l’homme : il y a une différence entre ceux qui font des droits de l’homme et ceux qui font de l’action humanitaire. Les droits de l’homme sont des organisations qui sont ouvertement des organisations de défense des droits de l’homme. Il est difficile de faire du témoignage et de ne pas prendre part au système de la Cour pénale internationale notamment pour témoigner.
3. Le souci de l’indépendance
4. Un principe fondateur : l'impartialité
5. Un esprit de neutralité
6. Responsabilité et transparence
7. Une organisation de volontaires
8. Un fonctionnement associatif

Aujourd’hui on a tendance à laisser tomber les questions de neutralité notamment dans le cadre de la Syrie. En Israël et en Palestine, Israël reproche de ne pas travailler en Israël. La réponse est qu’Israël dispose de toutes les infrastructures et le personnel nécessaire à sa suffisance médicale.

Pays d’intervention en 2012

Médecin sans frontière en Suisse

Le mouvement de MSF en chiffres

Aujourd’hui, ce sont 8 millions de consultations avec 445000 hospitalisations, 73'000 opérations chirurgicales. C’est aussi 30000 d’employé-e-s dans plus de 60 pays avec 1milliard d’euros de budget, dont 4,5 millions de donateurs et 89 % de fonds privés.

Ressources financières de MSF CH

Les recettes en 2012 s’élevaient à 180 millions CHF tandis qu’on dénombre 211494 donateurs. L’indépendance financière offre la possibilité de dénoncer et de porter certains discours.

Domaines d’activité de MSF

Les domaines d’activité sont :

• l’assistance aux victimes de violence ;
• l’assistance aux victimes de catastrophes naturelles ;
• lutte contre les maladies [épidémies, VIH/sida, tuberculose, paludisme, maladies négligées] :
• lutte contre la malnutrition.

Structure internationale

Quelques principes d’actions

Il y a un refus de l’instrumentalisation de l’humanitaire avec des limites claires entre action militaire et humanitaire. D’autre part, les trois axes sont l’indépendance, la neutralité et l’impartialité par rapport aux pouvoirs politique, religieux ou économique.

La question de la perception des limites des actions de MSF met en exergue que MSF ne pas tout faire. Les principes humanitaires doivent se traduire dans la pratique au cours des opérations d’assistance, car c’est le respect de ces principes qui garantit aux organisations humanitaires le droit d’être présents sur le terrain lors de conflits armés selon les conventions de Genève. Il y a une tension entre les principes d’action et l’action sur le terrain.

Dilemmes de l’humanitaire

intervention humanitaire VS. action humanitaire

La question de l’intervention humanitaire se nourrit de la notion de guerre juste menant à l’idée de responsabilité de protéger. Il est fondamental aujourd’hui d’avoir accès à des populations si un gouvernement ne les aide pas posant tout un certain nombre de problèmes dans l’application de ces principes. Dans le cas de Libye, les principes humanitaires neutralité, impartialité et indépendance, mais auxquels il est aussi possible d’ajouter l’humanité que le CICR indique dans ses principes d’action donne lieu au principe d’intervention humanitaire. Au lieu de répondre par des bombardements, pourquoi ne pas donner asile aux populations qui fuyaient un conflit.

Il faut voir qu’on est fasse à un objet typiquement flou qui fait partie des enjeux humanitaires. On est face à des conceptions tout à fait de bonne foi différentes de l’humanitaire. Le point de vue de Médecin sans frontière est un point de vue assez puriste. C’est-à-dire qu’à partir du moment où on est dans une conception totalement. Du moment où on est dans une conception totalement différente, on va avoir à faire à des pratiques totalement différentes. Dans une position dunantienne, dès qu’on va être face à des acteurs financés par des États. Du moment où on va entrer dans une vision plus interventionniste, il va y avoir un problème de la question notamment des interventions militaires. Travailler avec des militaires n’est pas uniquement que des militaires seraient en train de manipuler des humanitaires.

Le problème aujourd’hui est qu’on parle de guerre humanitaire, d’intervention humanitaire, d’action humanitaire ou encore de crise humanitaire et cela devient n’importe quoi. Par exemple, la conceptualisation des failed states a servi à justifier une intervention militaire et humanitaire en Somalie.

Légitimité VS. Souveraineté

La légitimité n’est pas à tenir pour acquise. La question est de savoir si peut-on et ne peut-on pas contester la souveraineté d’un État et dans quelles conditions cela se fait. Il peut y avoir le sentiment d’une conception à deux échelles et qu’on utilise la responsabilité à protéger lorsque cela sert les intérêts de l’OTAN et des États-Unis. Le principe d’« égalité souveraine » est rappelé dans la Charte des Nations Unies à l’article 2. La souveraineté d’un État est basée sur le pouvoir exclusif qu’il exerce sur son territoire et ses ressortissants. Il en découle un certain nombre d’ambiguïtés de la pratique de l’humanitaire entre le droit d’ingérence et la Responsabilité de protéger [R2P].

« Regime change (its moral legitimacy and political practicality) is the ghost at the banquet of humanitarian intervention »

— D. Rieff

Il est difficile de parler de responsabilité de protéger sans faire abstraction de l’idée de changement de régime et de système politique.

Sur la question de la souveraineté, il faut se replacer dans l’histoire de l’émergence et de la transformation de la conception de la souveraineté et comment en est-on arrivé à intervenir au nom du droit international ou au nom d’une intervention humanitaire en remettant en cause la notion de souveraineté. En relations internationales, l’État et son corolaire qui est la souveraineté sont centraux. À partir des années 1990, le fait de pouvoir intervenir dans un pays sans même que le gouvernement de ce pays ait donné son consentement est une révolution en relations internationales. La souveraineté surtout après la décolonisation est une notion centrale surtout que dans la Charte des Nations Unies où le principe d’égalité est inscrit à savoir que tous les pays souverains sont égaux entre eux.

Il y a un glissement qui s’opère à partir de la fin de la Guerre froide où la souveraineté n’est plus considérée comme un droit inaliénable, mais que la souveraineté deviendrait une question de responsabilité. Si un régime ne s’occupe pas bien de sa population, la communauté internationale aurait le droit de changer ce régime. Ce type d’approche qualifiée de libérale va avoir d’un côté des gens de tendance wilsonienne afin de transformer des sociétés et améliorer le bien-être de populations. Ce type d’argument va soulever toute une série de critiques. Il y a une critique impériale c’est-à-dire qu’on va choisir d’intervenir dans certains pays pour des raisons d’intérêts, et il y a une voix purement humanitaire sur ce sujet. Il y a une véritable critique au sein des humanitaires.

Un espace humanitaire

Trois conceptions divergent :

• pour Médecin sans frontières, l’espace humanitaire n’existe pas en tant que tel, car c’est plutôt un espace symbolique basé sur l’indépendance à évaluer des besoins des populations, ce qui est peu le cas dans certaines zones de conflit.
• pour le CICR, la conception est fondée sur la pyramide de Dunant. L’idée est que la base de cette pyramide est le droit international humanitaire, sur lequel s’apposent les principes de neutralité, d’impartialité et d’indépendance amenant comme finalité le principe d’humanité. L’espace humanitaire est constitué par les trois principes qui créent un espace humanitaire.
• pour les Nations Unies, c’est un environnement opérationnel humanitaire. Il est paradoxal de voir les Nations Unies de parler d’un espace humanitaire indépendant, car a été mis en place un ensemble de missions conjointes politiques et humanitaires. En Somalie, il y a une mission politique qui vise à une transformation du régime, à un anéantissement de la milice des Shebab et en même temps fait de l’humanitaire. Le même problème se pose en Irak qui pose un problème de lisibilité.

Pyramide de Dunant.

Dans la nébuleuse humanitaire, on voit des acteurs qui ont des perspectives différentes. Du point de vue dunantiste ou de Médecin sans frontières, on est dans une volonté de s’inscrire dans un espace qui se voudrait autonome notamment politique et à des tentatives de détournement de l’action humanitaire. D’un autre côté, on est face à des acteurs de type onusien ou l’objectif premier n’est pas de maintenir l’indépendance et l’autonomie de cet espace, mais de coordonner un maximum de gens dans le cadre de la globalisation et il est possible de mélanger les acteurs puisque toute proposition d’aide est bonne à prendre puisque le vrai enjeu de l’humanitaire est un vrai problème de coopération.

Annexes

• Conventions de Genève et commentaires. Comité International de la Croix-Rouge. Url: https://www.icrc.org/fr/guerre-et-droit/traites-et-droit-coutumier/conventions-de-geneve